El Estado colonial y el burocratismo latinoamericano.
Este apartado pretende ilustrar, a grandes rasgos, algunas cualidades presentes en el Estado colonialista de España, como parte de un patrón alcanza un nivel de desarrollo determinado hasta el siglo XV, y que luego se despliega a través de los modos de conquista y población del territorio americano. Con ello, buscamos demostrar que el propósito del Estado colonial que se trasladó a América, fue el de implantar un modo de explotación material de los recursos naturales, en desmedro del despliegue de aspectos culturales y políticos que hubieran ayudado a hacer verdaderamente autodependientes a los pobladores de estos territorios. Con ello, intentaremos dar pie a la idea de que una organización basada en la expoliación material y la dominación cultural, en favor de la Corona, configuró un modo de administración de lo público en el cual, los administradores locales, forzados a rendir cuentas a la metrópolis, manipulaban directamente el resultado de sus actividades para beneficiar los intereses de los grupos locales. Esta derivación del modo de explotación de la colonia pudo convertirse en espacio para el cultivo de modos organizacionales que prefiguran características del Estado moderno en América Latina, particularmente en cuanto al manejo de la administración de los bienes públicos.
A continuación realizaremos una aproximación a la manera en que se insertó el derecho imperial romano en el Estado colonial, para luego realizar una breve descripción de éste y, finalmente, esbozar algunos elementos que caractericen su herencia sobre los modernos Estados latinoamericanos de la mano del “burocratismo".
1. Influencia del derecho romano en la península.
Entre los siglos VI al XI, la referencia al derecho romano occidental comprende al derecho de los pueblos visigodos, el cual reflejaba, en realidad, el derecho vulgar del siglo V. Desaparecido el sistema judicial imperial, el lugar de los jueces fue ocupado por asambleas de hombres libres, los cuales aplicaban un derecho consuetudinario, más bien flexible, que servía de referencia para cada caso. El derecho consuetudinario germánico convivía, en estas condiciones, con los derechos de otros grupos étnicos, e incluso con el derecho romano. La transcripción en latín de las leyes consuetudinarias de los germánicos proveyó a estos pueblos de un marco para resolver casos específicos, aunque se presentaba muy poca influencia del derecho romano, relacionada con la escasa comprensión de los textos. Aunque, en general, el derecho romano se contenía en los códigos germánicos, la conservación del derecho romano recayó en la Iglesia, que lo utilizaba como base del derecho canónico, y lo difundió por Europa a través de las escuelas catedralicias y bibliotecas.
Entre el siglo VIII, Carlo Magno inauguró su proyecto imperial con el recuerdo del Imperio Romano y haciéndose coronar por la Iglesia, por lo cual su imperio era al tiempo “sacro" y “romano". Reclamó el derecho de hacer leyes sin consentimiento directo de la comunidad, al estilo de la Iglesia y como correspondía al derecho romano imperial. Su Ius Commune sirvió para la integración de diversos pueblos que ya empezaban a latinizarse lingüisticamente. El uso del derecho romano formó parte de la pugna entre el Papado y el Imperio, entre los siglos X y XII, que culminó con la separación formal entre las atribuciones de la administración imperial y la del prelado. Hacia el siglo XI, el derecho justiniano (compilado hacia el siglo V pero al cual se le incorporarían diversos textos) comenzó a ser usado regularmente en Europa Occidental como fuente de normas, lo cual representó el redescubrimiento de lo más completo del derecho romano. Los “glosadores", que hacían notas al margen de los textos jurídicos,ayudaban a su interpretación y generaron nuevos textos que contenía disertaciones sobre el significado de las leyes, y que comenzaron a acompañar la aplicación del derecho romano. Para el siglo XIV, convivían en Europa el derecho civil y el derecho canónico, aunque no sin antagonismos, debido a lo amplio de las materias que pretendía abarcar el último. A partir del siglo XIII se encuentra en Europa el interés por dejar escrito el derecho local, de acuerdo con la influencia de los principios del derecho civil y la forma del derecho romano. Éste proporcionó investidura al derecho de los emperadores, así como el contenido esencial de las disertaciones de los juristas.
Hacia el siglo XIII, en Europa en general, el derecho romano se había convertido en parte de la cultura común de quienes ocupaban posiciones de autoridad. El derecho románico tendía a imponerse sobre los derechos locales, en virtud de la multiplicidad y heterogeneidad de éstos, la conciencia de pertenecer a la cultura cristiana y la autoridad de los monarcas. Además de los derechos locales se encuentra el derecho canónico, como expresión universalista del pontificado y, en pugna con éste, el derecho imperial, inspirado en el derecho romano (como es el caso de los emperadores alemanes de los siglos XII y XIII). Una vez que se realiza la diferenciación entre estos dos tipos de derecho, los gobernantes se proponen reducir el derecho local (integrado por la formalización de las relaciones sociales establecidas) bajo el dominio del derecho imperial, con lo que se buscaba integrar a los habitantes en un modelo abstracto de sociedad, encabezado por el rey, y que le proporcionaba a éste privilegios como la capacidad de legislar, de establecer impuestos y de castigar la desobediencia con la muerte. La respuesta a la resistencia del derecho consuetudinario como manifestación de la superioridad de los grupos locales, frente a la vocación legisladora y homogeneizadora de los reyes, dió origen a una síntesis entre ambos tipos de derecho que comúnmente era distinta en cada territorio.
En la península hispánica, luego de la Reconquista (hacia el siglo XII), se encontraba presencia de múltiples reinos, cada uno con sus propias leyes o “fueros". Allí, el Liber Iudiciorum (recopilación de derecho romano y visigodo del sigloVII) se había convertido en la base del derecho consuetudinario. El derecho romano penetra, primero en el reino castellano-leonés, de mano del derecho canónico, perceptible desde el siglo XII como parte de la influencia de los juristas de Bolonia. Desde el siglo XIII, Alfonso X impulsó la entrada del derecho romano en la enseñanza universitaria, la justicia y la legislación. Fernando III y Alfonso X intentaron aplicar las nuevas nociones de derecho que, al estilo de la Italia de Federico II, fundamentara la potestad del Monarca para propiciar la unificación del reino. Este esfuerzo culminó con las Siete Partidas de Alfonso X, que recibieron fuerza legal hacia el siglo XIV con Alfonso XI. La obra, escrita en lengua vernácula, fue una recopilación de los derechos romano, civil, canónico y de normas consuetudinarias; logró solo gradualmente ser aceptada por los notables y las municipalidades.
Los comentaristas, perteneciente a la corriente “humanista" del siglo XIV, se encontraban prestos a rescatar la herencia de los romanos y trataron también de salvar la diferencia entre el ius commune y el derecho particular, que se manifestaba, por ejemplo, en el comercio. Las Universidades no formaban juristas en derechos locales, sino en el derecho común, por lo son considerados romanistas. El ius commune se convirtió en parte de la cultura cristiana europea y, aún más, en el desarrollo del derecho de las naciones en formación. En la medida en que el derecho románico se difundía, se establecía también como parte de la legislación y de las soberanías nacionales. En España, las Partidas se irán imponiendo sobre las particularidades locales, hasta que a mediados del siglo XVI aparece la Nueva Recopilación, conjunto de leyes también inspirado en el derecho romano.
2. El Estado español en los inicios de la Conquista.
El modelo colonial español resulta fuertemente centralizador, lo cual se manifesta en un robusto sistema administrativo. Éste sirve como medio para ejecutar las tareas de población y de organización social, ordenación económica y regulación jurídica, que no solamente sirvió para forjar la convivencia entre los nuevos pobladores, sino también para la desestructuración y homogeneización de los grupos nativos. El tipo de Estado que llega al continente se encuentra figurado por la superación del feudalismo y la aproximación del capitalismo mercantil que configura el intercambio económico mundial; contexto en el que se comprenden los viajes de exploración del siglo XV. La colonización, como proceso de expansión de la cultura española en América, trasladó los antagonismos y alianzas comunes entre grupos sociales, tales como los pequeños propietarios y la aristocracia.
Los nuevos territorios se vuelven propiedad de la Corona de Castilla, por donación papal, y son gobernados institucionalmente desde la península. La Corona motiva las empresas de conquista y luego somete a los conquistadores, para imponer sus propios administradores y normas en el nuevo territorio. En lo económico, prevalecen los intereses de la Corona en pugna con las demandas de grupos de interés en la península y del continente. El Rey se posiciona como supremo juez y legislador, tiene injerencia directa en los asuntos de las colonias y logra debilitar el liderazgo de las autoridades locales. El régimen jurídico está integrado por la ley castellana, la ley indiana metropolitana (Cartas reales, provisiones, cédulas, autos del Consejo de Indias, autos de la Casa de Contratación, capitulaciones, órdenes y decretos), la legislación criolla secular (provisiones de virreyes y gobernadores; bandos, ordenanzas, autos y decretos de virreyes y gobernadores; provisiones y autos de las Audiencias, y las Ordenanzas de los Cabildos), la legislación eclesiástica, así como las costumbres indígenas y criollas.
La estructuración político-administrativa española en América se establece con el traslado de instituciones peninsulares ordenadas en relación con el centro metropolitano. La mayoría de las instituciones dan cuenta de la necesidad de controlar la actividad económica en las colonias. Aquellas eran, hasta las reformas borbónicas, el Rey, el Consejo de Indias y la Casa de Contratación, que se radicaban en España; mientras que en el continente encontramos al Virrey, al Gobernador, Corregidores y Alcaldes Mayores, la Real Audiencia, los Oficiales reales y, a nivel municipal, el Cabildo. La Corona, aunque discernía claramente entre las funciones de cada autoridad, las encargaba a los mismos titulares (por ejemplo, el Virrey ejercía un cargo de gobierno, pero también era capitán general en lo militar, presidente de la Real Audiencia en administración de justicia y presidente de la Junta de Real Hacienda, en cuanto al sistema fiscal). En la medida en que cada nivel de administración posee atribuciones en materias de gobierno, justicia, guerra y hacienda, se establecía un sistema de contrapesos que permitía que las autoridades pudieran ser controlados por sus pares.
Las poblaciones, sobre todo las que se fundaron entre el siglo XVI y XVIII, encuentran elementos de la cultura española (con sus componentes grecolatinos, musulmanes y castellanos), y poseen un cabildo con alcalde para casos de justicia, tierras, aguas y pastos comunes. El cabildo (también denominado ayuntamiento, municipio, concejo, regimiento, entre otros nombres) ostenta la representación de la comunidad, posee vñinculos con las Cortes y mantiene correspondencia directa con el Consejo de Indias. Comúnmente, aunque se trataba de un órgano tradicional de representación directa (es decir, una especie de consejo donde el colectivo podía resolver sus asuntos), la Corona pretende intervenir en su conformación, nombrando regidores, que en ocasiones compartían la dirección con los demás representantes. De este modo, integraban el Cabildo los regidores perpetuos, que compraban el cargo y eran designados por el Rey, y los regidores “cadañeros", que eran elegidos popularmente cada año. La presidencia del cabildo correspondía los alcaldes ordinarios, personas ilustradas que eran elegidas por el colectivo, entre cuyas funciones se encontraba también tratar casos de justicia. El cabildo cumplía funciones que abarcaban tareas de urbanismo, el otorgamiento de tierras y aguas, abastecimiento alimentario y de mano de obra, fijación de precios y aranceles, reconocimiento de gremios, registros varios, salud y educación, así como ciertas atribuciones religiosas, judiciales y políticas (como el nombramiento y deposición de gobernadores, sobre todo en sus inicios). Estos cuerpos sufrieron su decadencia paralelamente con el avance del intervencionismo real y del centralismo de los Austrias en el siglo XVII y de los Borbones en el XVIII, que cada vez más introducía representantes que velaban por sus intereses antes que por los de la comunidad. Paralelamente, se crearon nuevas figuras que progresivamente quitaban atribuciones al Cabildo (como los alcaldes de barrio y los intendentes de provincia).
La colonización se expresa también en la asignación de tierras y en la formación de nuevas municipalidades. Junto con la tradición municipal castellana, se permite un tipo de municipalidad indígena, de característica “comunitaria" más que propiamente municipal. La urbanización, así mismo, es continuación de la tradición medieval y traslado del físico y jurídico del municipio castellano. Una reglamentación determina la elección del lugar y el modo de edificación en cuadrículas (a imitación del castrum romano), con una plaza central con iglesia y edificios administrativos, comercio y viviendas, etc.; con el cual podía tenerse mejor acceso a la defensa y el control de la ciudad. La tierra se asigna de acuerdo con el estatus de la persona en el proceso de colonización; quienes tienen las mejores propiedades deben participar en la administración y defensa de la ciudad.
La economía colonial se organiza en función de la explotación de recursos y la conquista de nuevos territorios, por lo cual se estructura en forma radial y centrífuga. La metrópolis se beneficia imponiendo un intercambio desigual con las colonias: establece la obligatoriedad del consumo de bienes de la metrópolis, el control del comercio y establece la prioridad de la extracción de metales preciosos y otros recursos para su exportación a España. Esta economía se desarrolla solamente en cuanto favorece a España, de modo que se privilegia el desarrollo monopólico de aquellas actividades que favorecen el consumo interno de la metrópolis y que sirven a la inserción española en el comercio internacional. La organización radial y centrífuga, la monoproducción agrícola y minera, y el predominio de la exportación, originan desigualdades en cuanto a la asignación de recursos y de mano de obra para las zonas mejor integradas en este esquema. La Corona se reserva la propiedad de la tierra y la intervención en las actividades productivas, la asigna a los privados como otorgamiento de gracia y mantiene el control del fisco y del comercio. Se crean nuevas instituciones para el control de las importaciones y exportaciones, así como un sistema fiscal de rasgos feudales, de cuyos fondos se sirve directamente la Corona, sin intermediaciones.
3. Aproximación a la herencia colonial de los Estados latinoamericanos. Nacimiento del “burocratismo".
El derecho romano conformaba uno de los elementos constituyentes del derecho de la península hispánica, tanto por su permanencia en el derecho canónico, su presencia en el derecho civil e imperial, y por las trazas en el derecho consuetudinario local. Se encontraba en el derecho románico las categorías y los principios fundamentales que servían para moldear una sociedad de acuerdo con principios abstractos, de allí que se recurriera a él como alternativa a las normas consuetudinarias y los derechos particulares. Al mismo tiempo, el derecho romano guardaba un carácter universalista y unificador, por lo cual fue retomado por la legislación imperial. Servía para brindar ascendencia y prestigio a la voluntad de los gobernantes y establecer los principios que posibilitaban para amalgamar diversas culturas. También se constituyó en materia de estudio de los juristas en las Universidades, en una forma de conocimiento compartido por los funcionarios de las cortes y como parte de una cultura europea unida por la cristiandad. En España, fue uno de los elementos que brindó cohesión a la legislación de la península.
Ahora bien, el derecho de la conquista tomó del derecho romano el carácter imperial, que le sirvió para impulsar la homogeneización de la sociedad. En el marco del mercantilismo económico, se consolidó una forma de administración en la cual la explotación material y la dominación cultural resultarían características. Como tal, las instituciones españolas, nacidas para organizar y homogeneizar la pluralidad existente en la península, se convierten en instrumento de control de las actividades económicas de las colonias. Esto contrajo frecuentes contradicciones entre los intereses de la Corona, por un lado, y de los administradores locales y los colonos por el otro. La Corona, a través de sus instituciones, regulaba los asuntos económicos e intervenía en el nivel local, evitando en lo posible la intermediación de las autoridades administrativas. A pesar del traslado de instituciones, leyes y elementos culturales desde España, las colonias eran administradas de tal modo que se inhibía el desarrollo autónomo y se favorecía la explotación intensiva de las colonias, con lo cual se establecían marcadas diferencias con la metrópolis. Adicionalmente, quienes aquí trabajaban parecían destinados a subsistir bajo el control estricto de la Corona, sin posibilidades de fructificar de modo independiente. La administración de la explotación material de las colonias, cercada por el control de España, pudo dar pie para la aparición de modos de administración basados en la satisfacción de los intereses locales antes que en los intereses que observaban desde la metrópolis.
Aquí merece hacerse un contraste con el modelo imperial romano, en el que se permitía cierto margen de pluralidad jurídica, con el propósito de brindar la posibilidad de que la vida se desenvolviera normalmente a pesar de la dominación romana. De este modo, se trataba de una forma de explotación indirecta. En cambio, la administración española resulta un modo organizacional concebido especialmente para maximizar la explotación material de las colonias, aunque con ello se establecían notorias diferencias entre el modo de vida de españoles y de criollos.
Encontramos, entonces, dos niveles de ejercicio de la dominación sobre las colonias. En el primero, se encuentra el Rey, quien ejerce el poder de modo general, abarcando a la vez un poder absoluto para decidir sobre todos los asuntos y la potestad de intervenir directamente, lo cual hace a través de los órganos de administración de las Indias. En un segundo nivel, tenemos a los administradores locales, que ejecutan las tareas de conquista, administración y población del territorio. Son éstos los que tienen un contacto directo con los publos indígenas y con los pequeños colonos y, aunque su nombramiento depende de la Corona, se encuentran inmersos en una cotidianidad distinta y son capaces de coaligarse con los intereses de los actores locales. Los administradores locales, que son los agentes de la colonización, son a su vez controlados por la misma Corona, que se asegura no solamente el control del comercio (para satisfacción de los grupos de la metrópolis) sino también el sistema impositivo fiscal. De este modo, los explotadores son, a su vez, explotados, dentro de un sistema que se propone el la extracción de los recursos materiales y humanos del continente.
De esta forma, los dos modos de administración paralela, el real y el local, entran en conflicto. La administración local busca alternativas para administrar, con mejor acomodo, las cuentas de los recursos explotados, mientras que la Corona establece penas para conservar el control sobre el beneficio de las acciones llevadas aquí. Esto ayuda a que se generen formas de administración cercanas a lo que hoy podemos entender como “burocratismo", es decir, no como una desviación de los usos comunes de la burocracia (racionalidad formal, profesionalismo, apego a la norma, etc.) sino como un modo independiente de manejo de lo público, surgido precisamente en el contexto que brindó el traslado de la razón instrumental en un contexto de explotación colonial. El burocratismo puede haberse originado, precisamente, en el contexto que hemos descrito, en el cual los lazos intergrupales, presentes a tanto en el funcionariado de la administración peninsular como en los administradores locales, resultaron más poderosas que la voluntad imperial para monopolizar y mantener la legitimidad del sistema de explotación. Esto tuvo como consecuencia que, en la medida en que las administraciones locales se centralizaban, gracias a la influencia de la Corona, pasaban a manos de los intereses locales, quienes hacían de lo público el manejo que habían aprendido de sus antecesores, y que tendían a la explotación material y cultural de las colonias para su inserción en un sistema de comercio internacional.
Bibliografía consultada.
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